26 октября 1955 года Австрия стала нейтральной страной и уже более полувека строит свою внешнюю политику с учетом своего особого международного статуса – постоянного нейтралитета. Постоянно нейтральное государство обязано избегать участия в каких-либо войнах и воздерживаться от действий, способных вовлечь его в войну. По этой причине постоянно нейтральные государства не могут быть членами военных союзов, отказываются от размещения на своей территории иностранных военных баз, активно поддерживают международные усилия в сфере разоружения, укрепления доверия и сотрудничества между государствами. Постоянный нейтралитет осуществляется не только во время войны, но и в мирное время. Важно, что такой статус не лишает государство права на отражение иностранной агрессии, как самостоятельно, так и с помощью других государств на основе Устава ООН.
Помимо Австрии, в Европе, а также на пространстве СНГ существует много других нейтральных и внеблоковых государств, которые довольно эффективно обеспечивают свои безопасность и экономические интересы, не вступая в НАТО и другие военные организации: Ирландия, Лихтенштейн, Мальта, Финляндия, Швейцария, Швеция, Молдавия, Туркменистан и другие. Каждое из этих государств проделало собственный путь к свободе от военных блоков, но австрийский представляется наиболее интересным.
В процессе послевоенного урегулирования австрийского вопроса в 40 – 50-х годах ХХ века западные державы стремились вовлечь оккупированную ими совместно с Советским Союзом Австрию в свою военно-политическую орбиту. СССР, внесший основной вклад в освобождение Австрии от германского нацизма и возрождение ее государственности, естественно, не хотел, чтобы эта страна вновь встала на сторону недружественных сил. Австрийцы же, опасаясь «советизации» Альпийской республики, видели в западных оккупационных державах гарантию своего суверенитета. Но, когда пришло понимание, что Австрия – лишь «разменная карта» в большой геополитической игре, австрийская дипломатия стала самостоятельной стороной в треугольнике интересов «Запад – Австрия – СССР». В результате интенсивных внутриполитических дебатов и непростых переговоров с заинтересованными сторонами австрийцы сделали выбор в пользу постоянного нейтралитета.
Рождение идеи
австрийского нейтралитета
Первая мировая война, в которой австрийцы воевали на стороне Германии, стала для Австро-Венгерской монархии катастрофой: империя разрушилась. Ее немецкоязычная часть столкнулась с проблемой новой самоидентификации. Провозглашенная в ноябре 1918 года Австрийская Республика для многих ее граждан представлялась нежизнеспособной. Страна переживала экономический кризис, обусловленный не только послевоенной разрухой, но и отрывом от прежних рынков сбыта и источников сырья. Многие австрийские политики видели спасение в объединении с Германией. Однако австрийскими патриотическими силами предпринимались попытки спасти молодое государство от германского поглощения посредством провозглашения нейтралитета. За создание независимой и нейтральной республики по швейцарскому образцу выступал бывший глава последнего правительства Австро-Венгерской монархии Х. Ламмаш.
Сторонники нейтралитета Австрии имелись и за ее пределами. К примеру, министр иностранных дел Чехословакии Э. Бенеш заявил в 1931 году, что «нейтрализация Австрии по примеру Швейцарии была бы наилучшим решением». Но, ни Париж, ни Рим, ни Лондон, оказывавшие сильное влияние на состояние дел в Европе, не обратили внимания на эту дипломатическую инициативу.
После прихода к власти в Германии А. Гитлера лидер австрийской Социал-демократической партии О. Бауэр требовал «путем нейтрализации Австрии на основе международного права создать максимально возможные гарантии невовлечения Австрии в новые военные авантюры». Тем не менее, пангерманистские, великодержавные настроения, подогревавшиеся из Германии, окончательно возобладали в Австрии в конце 30-х годов – в результате аншлюса Австрия перестала существовать как самостоятельное государство.
Во время Второй мировой войны австрийцы вместе с немцами упорно сражались за новые пространства, особенно на Восточном фронте. По мере усиления тягот и лишений от Второй мировой войны и приближения Красной Армии к границам Австрии ее население стало дистанцироваться от гитлеровского режима. После 1945 года на первое место выдвинулось отмежевание от Германии и от «этих немцев». Часто приводимая фраза, что австрийцы привыкли представлять Гитлера немцем, а Бетховена австрийцем, хорошо отражает этот перелом в национальном сознании.
Освобождение Австрии Советским Союзом в марте-мае 1945 года при поддержке его западных союзников открыло новую страницу в австрийской истории. Находясь под протекторатом четырех держав антигитлеровской коалиции, Австрия была восстановлена в довоенных границах и подверглась денацификации, демократизации и демилитаризации.
Идея нейтралитета вновь «всплыла» в политических кругах Австрии сразу после ее освобождения. В апреле 1946 года федеральный президент Австрии К. Реннер в одном из своих выступлений выразил надежду, что его страна никогда более «не будет встроена в какую-либо империю», а попытается идти по верному пути благополучной соседней Швейцарии. Согласно исследованию, проведенному в 1947 году американскими оккупационными властями, за нейтралитет по швейцарскому образцу высказывались 78% австрийского населения.
Однако жесткая конфронтация между Западом и Востоком в начальный период «холодной войны» и взаимные попытки СССР и Запада сохранить эту страну в сфере своего преимущественного влияния отодвигали решение австрийского вопроса. Западные державы в 1949 году учредили НАТО, а затем в начале 50-х годов взяли курс и на создание так называемой «европейской армии». Оба эти проекта воспринимались в СССР как угроза его безопасности.
Между тем австрийские политики все более опасались, что Австрия вслед за Германией может оказаться территориально расколотой. Весной 1953 года на авансцену австрийской политики вышел Юлиус Рааб – канцлер от консервативной Австрийской народной партии. Его брат Хайнрих Рааб, эмигрировавший в 1938 году в Швейцарию, являлся горячим приверженцем идеи нейтралитета по швейцарской модели. Еще в мае 1945 года Х. Рааб писал: «Прежде всего великие державы – Россия, Франция, Англия и Соединенные Штаты – имеют жизненный интерес в том, что эта Австрия станет действительно нейтральной и не подпадет снова под влияние родственной по духу Германии». Став канцлером, Ю. Рааб правильно оценил международную обстановку и начал посылать сигналы о готовности Австрии проводить независимую международную политику.
Берлинское совещание 1954 года
Впервые на официальном международном уровне речь зашла о нейтралитете Австрии в феврале 1954 года на Берлинском совещании министров иностранных дел СССР, США, Великобритании, Франции и Австрии. Австрийский министр иностранных дел Л. Фигль заявил на нем, что его страна не стремится вступать в какие-либо коалиции и военные блоки. Советская делегация во главе с В. М. Молотовым предложила зафиксировать положение о нейтрализации Австрии в будущем Государственном договоре о восстановлении Австрии отдельной статьей, чтобы австрийские обязательства по нейтралитету получили договорный характер, учитывая переменчивый характер политической погоды в этой стране. Кроме того, Молотов предлагал оставить на территории Австрии ограниченные оккупационные контингенты до урегулирования германского вопроса, чтобы подстегнуть его решение.
Западные державы негативно отнеслись к советским предложениям, так как опасались, что их реализация создаст нежелательный прецедент для ФРГ, которую они хотели включить в НАТО и создававшееся Европейское оборонительное сообщество. СССР же еще весной 1952 года предлагал трем западным державам решить вопрос об объединении Германии на основе установления ее нейтралитета.
Госсекретарь США Дж. Ф. Даллес в беседе с Молотовым «с глазу на глаз» вроде бы согласился с возможностью австрийского нейтралитета: «Если Австрия хочет быть Швейцарией, США не будут этому препятствовать, но это не должно быть навязано». Но на пленарном заседании конференции американец выступал уже в том ключе, что СССР хочет лишить Австрию права «вступать в надежные союзы с другими странами».
По воспоминаниям советского дипломата Р. А. Сергеева, участвовавшего в Берлинском совещании, «западные державы уклонялись от переговоров и стремились не допустить переговоров между СССР и Австрией». В итоге австрийский министр иностранных дел заявил в Берлине, что Австрия не может принять советских предложений.
Шанс учесть интересы друг друга и договориться был упущен. В этих условиях многие австрийские политики вновь стали рассчитывать на силовое решение австрийской проблемы. В западных оккупационных зонах Австрии «на случай агрессии с Востока» создавались специальные силы безопасности, развивалась кооперация австрийских и американских спецслужб, был создан специальный склад вооружений. Оценивая военные мотивы политики США в отношении Австрии, западногерманская газета «Зюддойче Цайтунг» в сентябре 1954 года писала, что «для военных в Вашингтоне Западная Австрия является важным стратегическим звеном между Федеративной республикой, Италией и Югославией. Поэтому они не хотят вывода из Западной Австрии американских войск».
Путь к взаимному доверию
Для Москвы в такой обстановке все более вырисовывалась предпочтительность урегулирования проблем с Веной на двусторонней основе. Канцлер Рааб почувствовал это, и 8 ноября 1954 года в интервью «Нойер Курир» сигнализировал, что посетил бы Москву, если бы получил приглашение от правительства Советского Союза.
Реакция Вашингтона была молниеносной: 9 ноября 1954 года Даллес заявил перед СМИ, что «не верит в успех переговоров между Востоком и Западом о Германии и Австрии, пока не осуществлены организация и единство Западной Европы».
8 февраля 1955 года Молотов сделал важное заявление, в котором отмечалось, что для успешного решения австрийского вопроса Австрия должна взять на себя обязательство не вступать в какие-либо коалиции или военные союзы, направленные против любой державы, принимавшей участие в освобождении Австрии, а также не допускать создания на своей территории иностранных военных баз.
Посол Австрии в Москве Н. Бишофф правильно выявил новые шансы для прорыва. Он соответствующим образом информировал Вену. В Москве и Вене состоялся ряд двусторонних дипломатических контактов.
Секретное совещание в Вене
Австрийская сторона приняла приглашение провести в Москве переговоры после специального совещания в Вене 28 марта 1955 года, в котором участвовали канцлер Ю. Рааб, вице-канцлер А. Шерф, руководство австрийского МИДа, а также послы Австрии, аккредитованные в СССР, США, Великобритании и Франции. Как следует из рассекреченного протокола этого совещания, хранящегося в венском «Архиве Крайского», главным вопросом было определиться, что будет приемлемо для СССР и как на это отреагирует Запад.
Посол в Москве Н. Бишофф говорил, что центральной задачей советской дипломатии является расширение за счет Австрии нейтральной зоны в Европе, уже включающей в себя Швецию, Финляндию, Швейцарию и Югославию. По мысли Н. Бишоффа, других альтернатив для Австрии не существует, так как «Германия норовит снова стать первой военной державой в Европе, будучи союзницей США», и это при том, что «1941 год стал для русских крупнейшей катастрофой с момента похода Чингисхана». Бишофф напомнил также, что англичане, в отличие от русских, на самом деле не были против аншлюса Австрии.
Посол в Великобритании рассказал о «большом скепсисе» Лондона относительно предстоящей поездки австрийской делегации, поскольку там опасаются, что «русские по своей щедроте на самом деле пойдут на уступки и заставят нас (австрийцев. – Авт.) сдать позиции по многим вопросам». Причем «Австрия окажется на одной стороне вместе с Советским Союзом против трех говорящих “нет” западных держав».
Посол в США информировал, что «советское предложение не вызвало радости в Вашингтоне», однако, если Австрия примет самостоятельное решение, американским генералам не останется ничего другого как принять его. Посол во Франции также говорил о негативном настрое Парижа, но если Австрия заявит о своем нейтралитете, то Франция не будет против.
Интересной представляется позиция статс-секретаря МИДа Австрии Б. Крайского в пользу большей самостоятельности Австрии: «Вена в отношении западных держав всегда проявляла истинную лояльность», однако «если Запад требует от нас (австрийцев. – Авт.) энергичной и жесткой линии, что тогда произойдет в Восточной Австрии (т.е. в зоне оккупации СССР. – Авт.)?».
Канцлер высказал опасение, что если Австрия станет нейтральной, то «некому тогда будет остановить русских, если они решатся на марш-бросок до Атлантики». Но, подытоживая совещание, он заметил, что «в памятной записке русским, где мы четко заявили, что будем приветствовать любую эффективную форму безопасности и ее гарантию, мы продвинулись уже очень далеко».
Московские переговоры 1955 года
Судьбоносные для Австрии советско-австрийские переговоры прошли 12 – 15 апреля 1955 года в Москве. Делегацию австрийского правительства возглавлял федеральный канцлер Рааб, ключевым переговорщиком с советской стороны был Молотов.
Австрийская правительственная делегация, отправляясь на переговоры в Москву, не имела готового решения, и в ее рядах не было единства. Консерваторы в принципе ничего не имели против нейтралитета. Канцлер Рааб еще до поездки в СССР в узком кругу говорил, что в в Москве Австрия заявит о своем нейтралитете. Однако социал-демократы Шерф и Крайский скептически относились к перспективе нейтралитета. Они склонялись к формулировке «свобода от участия в блоках» и «недопущение иностранных военных баз на австрийской территории», чтобы Австрия не стала «второй Швейцарией».
Молотов же на переговорах цитировал австрийцам слова госсекретаря США Даллеса на Берлинской конференции относительно уважения австрийского выбора в пользу нейтралитета по примеру Швейцарии, если он будет добровольным. Было процитировано и высказывание президента Австрии Т. Кернера, опубликованное в 1952 году в «Журналь де Женев»: «Что касается окончательного освобождения Австрии, то Швейцария является примером политической мудрости». При этом важную роль в кулуарах сыграл посол Австрии в Москве Бишофф.
«Московский меморандум»,
Государственный договор и
Закон о нейтралитете 1955 года
15 апреля 1955 года австрийская и советская правительственные делегации подписали в Кремле так называемый «Московский меморандум». В нем австрийская сторона пообещала, что «Австрия будет постоянно придерживаться нейтралитета такого рода, которого придерживается Швейцария». Советское правительство выразило согласие с тем, чтобы все оккупационные войска четырех держав были выведены из Австрии не позднее 31 декабря 1955 года, и заявило, что оно готово признать декларацию о нейтралитете Австрии. Говоря шахматным языком, Москва и Вена поставили западные державы в положение цугцванга и цейтнота.
14 мая 1955 года на совещании министров иностранных дел СССР, США, Великобритании, Франции и Австрии в Вене Молотов и Фигль информировали своих западных партнеров о содержании «Московского меморандума», и последние были вынуждены дать согласие на нейтралитет Австрии.
15 мая 1955 года в венском дворце Бельведер министрами иностранных дел четырех держав и Австрии был подписан Государственный договор о восстановлении независимой и демократической Австрии, полностью восстановивший суверенитет и независимость Австрийской Республики.
На следующий день после вывода из Австрии всех оккупационных войск – 26 октября 1955 года – Национальный совет (нижняя палата парламента) одобрил Федеральный конституционный закон о нейтралитете. Он довольно лаконичен:
«Статья I
1. В целях прочного утверждения своей внешней независимости и обеспечения неприкосновенности своей территории Австрия добровольно заявляет о своем постоянном нейтралитете. Австрия будет поддерживать и защищать его всеми имеющимися в ее распоряжении средствами.
2. Для обеспечения этих целей Австрия никогда в будущем не будет вступать ни в какие военные союзы и не будет допускать создания на своей территории военных опорных пунктов иностранных государств.
Статья II
Осуществление этого Федерального конституционного закона возлагается на Федеральное правительство».
Федеральное правительство Австрии 14 ноября 1955 года направило всем государствам, с которыми оно поддерживало дипломатические отношения, дипломатические ноты с просьбой о признании постоянного нейтралитета страны. Четыре бывшие оккупационные державы согласовали текст единой ответной ноты с признанием нового статуса Австрии, который был одновременно направлен 6 декабря 1955 года.
Среди политиков и юристов нет единого мнения относительно юридической природы австрийского нейтралитета. Одни не признают его договорный характер, полагая, что Австрия может в любой момент отказаться от статуса постоянного нейтралитета посредством одностороннего акта путем принятия решения большинством парламента страны или на референдуме. Другие считают, что Московский меморандум от 15 апреля 1955 года, Государственный договор о восстановлении независимой и демократической Австрии 15 мая 1955 года, Федеральный закон о нейтралитете Австрии и его последующая нотификация создали международно-правовую основу и гарантии для нового статуса Австрии. По этой причине Австрия не может отказаться от нейтралитета или изменить его односторонним актом, не нарушив международного права.
Нейтралитет на практике
Нейтралитет не стал «узкой одеждой» для международной активности Австрии. Напротив, он расширил ее внешнеполитические возможности и пространство для маневра. Особенно в период «холодной войны» нейтральная Австрия продемонстрировала свою полезность как для Запада, так и для Востока.
Хотя нейтралитет Австрии задумывался по образцу швейцарского, на практике он получил собственное своеобразное развитие. В период канцлера Б. Крайского он был основой почти «пацифистского» внешнеполитического курса Вены. После победы Запада в «холодной войне» нейтралитет адаптировали к новым международным условиям, и в 1995 года Австрия стала членом Европейского Союза. Ее внешняя политика стала все чаще «растворяться» в общем курсе Брюсселя.
В конце 90-х годов многие австрийские политики, в том числе на высших государственных должностях, всерьез ставили вопрос об отмене нейтралитета и целесообразности членства страны в НАТО. Но население страны и оппозиционные партии предпочли не торопиться.
Уже в начале 2000-х годов в руководящие политические круги Австрии начало возвращаться понимание, что нейтралитет является важным фактором международной и национальной безопасности. Правда и критиков такого курса внутри страны и за рубежом по-прежнему хватает. Накануне полувекового юбилея австрийского нейтралитета президент Австрии Х. Фишер сказал: «Нейтралитет 2005 года, естественно, является несколько иным, чем нейтралитет 1955 года, поскольку история не остановилась и ситуация в Европе изменилась» («Парламентская газета», 4.10.2005). Однако при этом глава австрийского государства обратил внимание на следующее обстоятельство: «Как и прежде, наш конституционный Закон об австрийском нейтралитете является действующим законом. Конституционное право устанавливает, что Австрия не будет принимать участия ни в каких войнах, не допустит присутствия никаких иностранных войск на своей территории, не вступит ни в какой военный договор. Эти три пункта важны сегодня, как и прежде. Поэтому мы не состоим в НАТО, и к этому бы я добавил, что мы очень высоко оцениваем роль ООН и пытаемся проводить такую внешнюю политику, в которой принципы мира, защита мира и решение проблем мирными средствами ставились бы на первый план».
Помимо Австрии, в Европе, а также на пространстве СНГ существует много других нейтральных и внеблоковых государств, которые довольно эффективно обеспечивают свои безопасность и экономические интересы, не вступая в НАТО и другие военные организации: Ирландия, Лихтенштейн, Мальта, Финляндия, Швейцария, Швеция, Молдавия, Туркменистан и другие. Каждое из этих государств проделало собственный путь к свободе от военных блоков, но австрийский представляется наиболее интересным.
В процессе послевоенного урегулирования австрийского вопроса в 40 – 50-х годах ХХ века западные державы стремились вовлечь оккупированную ими совместно с Советским Союзом Австрию в свою военно-политическую орбиту. СССР, внесший основной вклад в освобождение Австрии от германского нацизма и возрождение ее государственности, естественно, не хотел, чтобы эта страна вновь встала на сторону недружественных сил. Австрийцы же, опасаясь «советизации» Альпийской республики, видели в западных оккупационных державах гарантию своего суверенитета. Но, когда пришло понимание, что Австрия – лишь «разменная карта» в большой геополитической игре, австрийская дипломатия стала самостоятельной стороной в треугольнике интересов «Запад – Австрия – СССР». В результате интенсивных внутриполитических дебатов и непростых переговоров с заинтересованными сторонами австрийцы сделали выбор в пользу постоянного нейтралитета.
Рождение идеи
австрийского нейтралитета
Первая мировая война, в которой австрийцы воевали на стороне Германии, стала для Австро-Венгерской монархии катастрофой: империя разрушилась. Ее немецкоязычная часть столкнулась с проблемой новой самоидентификации. Провозглашенная в ноябре 1918 года Австрийская Республика для многих ее граждан представлялась нежизнеспособной. Страна переживала экономический кризис, обусловленный не только послевоенной разрухой, но и отрывом от прежних рынков сбыта и источников сырья. Многие австрийские политики видели спасение в объединении с Германией. Однако австрийскими патриотическими силами предпринимались попытки спасти молодое государство от германского поглощения посредством провозглашения нейтралитета. За создание независимой и нейтральной республики по швейцарскому образцу выступал бывший глава последнего правительства Австро-Венгерской монархии Х. Ламмаш.
Сторонники нейтралитета Австрии имелись и за ее пределами. К примеру, министр иностранных дел Чехословакии Э. Бенеш заявил в 1931 году, что «нейтрализация Австрии по примеру Швейцарии была бы наилучшим решением». Но, ни Париж, ни Рим, ни Лондон, оказывавшие сильное влияние на состояние дел в Европе, не обратили внимания на эту дипломатическую инициативу.
После прихода к власти в Германии А. Гитлера лидер австрийской Социал-демократической партии О. Бауэр требовал «путем нейтрализации Австрии на основе международного права создать максимально возможные гарантии невовлечения Австрии в новые военные авантюры». Тем не менее, пангерманистские, великодержавные настроения, подогревавшиеся из Германии, окончательно возобладали в Австрии в конце 30-х годов – в результате аншлюса Австрия перестала существовать как самостоятельное государство.
Во время Второй мировой войны австрийцы вместе с немцами упорно сражались за новые пространства, особенно на Восточном фронте. По мере усиления тягот и лишений от Второй мировой войны и приближения Красной Армии к границам Австрии ее население стало дистанцироваться от гитлеровского режима. После 1945 года на первое место выдвинулось отмежевание от Германии и от «этих немцев». Часто приводимая фраза, что австрийцы привыкли представлять Гитлера немцем, а Бетховена австрийцем, хорошо отражает этот перелом в национальном сознании.
Освобождение Австрии Советским Союзом в марте-мае 1945 года при поддержке его западных союзников открыло новую страницу в австрийской истории. Находясь под протекторатом четырех держав антигитлеровской коалиции, Австрия была восстановлена в довоенных границах и подверглась денацификации, демократизации и демилитаризации.
Идея нейтралитета вновь «всплыла» в политических кругах Австрии сразу после ее освобождения. В апреле 1946 года федеральный президент Австрии К. Реннер в одном из своих выступлений выразил надежду, что его страна никогда более «не будет встроена в какую-либо империю», а попытается идти по верному пути благополучной соседней Швейцарии. Согласно исследованию, проведенному в 1947 году американскими оккупационными властями, за нейтралитет по швейцарскому образцу высказывались 78% австрийского населения.
Однако жесткая конфронтация между Западом и Востоком в начальный период «холодной войны» и взаимные попытки СССР и Запада сохранить эту страну в сфере своего преимущественного влияния отодвигали решение австрийского вопроса. Западные державы в 1949 году учредили НАТО, а затем в начале 50-х годов взяли курс и на создание так называемой «европейской армии». Оба эти проекта воспринимались в СССР как угроза его безопасности.
Между тем австрийские политики все более опасались, что Австрия вслед за Германией может оказаться территориально расколотой. Весной 1953 года на авансцену австрийской политики вышел Юлиус Рааб – канцлер от консервативной Австрийской народной партии. Его брат Хайнрих Рааб, эмигрировавший в 1938 году в Швейцарию, являлся горячим приверженцем идеи нейтралитета по швейцарской модели. Еще в мае 1945 года Х. Рааб писал: «Прежде всего великие державы – Россия, Франция, Англия и Соединенные Штаты – имеют жизненный интерес в том, что эта Австрия станет действительно нейтральной и не подпадет снова под влияние родственной по духу Германии». Став канцлером, Ю. Рааб правильно оценил международную обстановку и начал посылать сигналы о готовности Австрии проводить независимую международную политику.
Берлинское совещание 1954 года
Впервые на официальном международном уровне речь зашла о нейтралитете Австрии в феврале 1954 года на Берлинском совещании министров иностранных дел СССР, США, Великобритании, Франции и Австрии. Австрийский министр иностранных дел Л. Фигль заявил на нем, что его страна не стремится вступать в какие-либо коалиции и военные блоки. Советская делегация во главе с В. М. Молотовым предложила зафиксировать положение о нейтрализации Австрии в будущем Государственном договоре о восстановлении Австрии отдельной статьей, чтобы австрийские обязательства по нейтралитету получили договорный характер, учитывая переменчивый характер политической погоды в этой стране. Кроме того, Молотов предлагал оставить на территории Австрии ограниченные оккупационные контингенты до урегулирования германского вопроса, чтобы подстегнуть его решение.
Западные державы негативно отнеслись к советским предложениям, так как опасались, что их реализация создаст нежелательный прецедент для ФРГ, которую они хотели включить в НАТО и создававшееся Европейское оборонительное сообщество. СССР же еще весной 1952 года предлагал трем западным державам решить вопрос об объединении Германии на основе установления ее нейтралитета.
Госсекретарь США Дж. Ф. Даллес в беседе с Молотовым «с глазу на глаз» вроде бы согласился с возможностью австрийского нейтралитета: «Если Австрия хочет быть Швейцарией, США не будут этому препятствовать, но это не должно быть навязано». Но на пленарном заседании конференции американец выступал уже в том ключе, что СССР хочет лишить Австрию права «вступать в надежные союзы с другими странами».
По воспоминаниям советского дипломата Р. А. Сергеева, участвовавшего в Берлинском совещании, «западные державы уклонялись от переговоров и стремились не допустить переговоров между СССР и Австрией». В итоге австрийский министр иностранных дел заявил в Берлине, что Австрия не может принять советских предложений.
Шанс учесть интересы друг друга и договориться был упущен. В этих условиях многие австрийские политики вновь стали рассчитывать на силовое решение австрийской проблемы. В западных оккупационных зонах Австрии «на случай агрессии с Востока» создавались специальные силы безопасности, развивалась кооперация австрийских и американских спецслужб, был создан специальный склад вооружений. Оценивая военные мотивы политики США в отношении Австрии, западногерманская газета «Зюддойче Цайтунг» в сентябре 1954 года писала, что «для военных в Вашингтоне Западная Австрия является важным стратегическим звеном между Федеративной республикой, Италией и Югославией. Поэтому они не хотят вывода из Западной Австрии американских войск».
Путь к взаимному доверию
Для Москвы в такой обстановке все более вырисовывалась предпочтительность урегулирования проблем с Веной на двусторонней основе. Канцлер Рааб почувствовал это, и 8 ноября 1954 года в интервью «Нойер Курир» сигнализировал, что посетил бы Москву, если бы получил приглашение от правительства Советского Союза.
Реакция Вашингтона была молниеносной: 9 ноября 1954 года Даллес заявил перед СМИ, что «не верит в успех переговоров между Востоком и Западом о Германии и Австрии, пока не осуществлены организация и единство Западной Европы».
8 февраля 1955 года Молотов сделал важное заявление, в котором отмечалось, что для успешного решения австрийского вопроса Австрия должна взять на себя обязательство не вступать в какие-либо коалиции или военные союзы, направленные против любой державы, принимавшей участие в освобождении Австрии, а также не допускать создания на своей территории иностранных военных баз.
Посол Австрии в Москве Н. Бишофф правильно выявил новые шансы для прорыва. Он соответствующим образом информировал Вену. В Москве и Вене состоялся ряд двусторонних дипломатических контактов.
Секретное совещание в Вене
Австрийская сторона приняла приглашение провести в Москве переговоры после специального совещания в Вене 28 марта 1955 года, в котором участвовали канцлер Ю. Рааб, вице-канцлер А. Шерф, руководство австрийского МИДа, а также послы Австрии, аккредитованные в СССР, США, Великобритании и Франции. Как следует из рассекреченного протокола этого совещания, хранящегося в венском «Архиве Крайского», главным вопросом было определиться, что будет приемлемо для СССР и как на это отреагирует Запад.
Посол в Москве Н. Бишофф говорил, что центральной задачей советской дипломатии является расширение за счет Австрии нейтральной зоны в Европе, уже включающей в себя Швецию, Финляндию, Швейцарию и Югославию. По мысли Н. Бишоффа, других альтернатив для Австрии не существует, так как «Германия норовит снова стать первой военной державой в Европе, будучи союзницей США», и это при том, что «1941 год стал для русских крупнейшей катастрофой с момента похода Чингисхана». Бишофф напомнил также, что англичане, в отличие от русских, на самом деле не были против аншлюса Австрии.
Посол в Великобритании рассказал о «большом скепсисе» Лондона относительно предстоящей поездки австрийской делегации, поскольку там опасаются, что «русские по своей щедроте на самом деле пойдут на уступки и заставят нас (австрийцев. – Авт.) сдать позиции по многим вопросам». Причем «Австрия окажется на одной стороне вместе с Советским Союзом против трех говорящих “нет” западных держав».
Посол в США информировал, что «советское предложение не вызвало радости в Вашингтоне», однако, если Австрия примет самостоятельное решение, американским генералам не останется ничего другого как принять его. Посол во Франции также говорил о негативном настрое Парижа, но если Австрия заявит о своем нейтралитете, то Франция не будет против.
Интересной представляется позиция статс-секретаря МИДа Австрии Б. Крайского в пользу большей самостоятельности Австрии: «Вена в отношении западных держав всегда проявляла истинную лояльность», однако «если Запад требует от нас (австрийцев. – Авт.) энергичной и жесткой линии, что тогда произойдет в Восточной Австрии (т.е. в зоне оккупации СССР. – Авт.)?».
Канцлер высказал опасение, что если Австрия станет нейтральной, то «некому тогда будет остановить русских, если они решатся на марш-бросок до Атлантики». Но, подытоживая совещание, он заметил, что «в памятной записке русским, где мы четко заявили, что будем приветствовать любую эффективную форму безопасности и ее гарантию, мы продвинулись уже очень далеко».
Московские переговоры 1955 года
Судьбоносные для Австрии советско-австрийские переговоры прошли 12 – 15 апреля 1955 года в Москве. Делегацию австрийского правительства возглавлял федеральный канцлер Рааб, ключевым переговорщиком с советской стороны был Молотов.
Австрийская правительственная делегация, отправляясь на переговоры в Москву, не имела готового решения, и в ее рядах не было единства. Консерваторы в принципе ничего не имели против нейтралитета. Канцлер Рааб еще до поездки в СССР в узком кругу говорил, что в в Москве Австрия заявит о своем нейтралитете. Однако социал-демократы Шерф и Крайский скептически относились к перспективе нейтралитета. Они склонялись к формулировке «свобода от участия в блоках» и «недопущение иностранных военных баз на австрийской территории», чтобы Австрия не стала «второй Швейцарией».
Молотов же на переговорах цитировал австрийцам слова госсекретаря США Даллеса на Берлинской конференции относительно уважения австрийского выбора в пользу нейтралитета по примеру Швейцарии, если он будет добровольным. Было процитировано и высказывание президента Австрии Т. Кернера, опубликованное в 1952 году в «Журналь де Женев»: «Что касается окончательного освобождения Австрии, то Швейцария является примером политической мудрости». При этом важную роль в кулуарах сыграл посол Австрии в Москве Бишофф.
«Московский меморандум»,
Государственный договор и
Закон о нейтралитете 1955 года
15 апреля 1955 года австрийская и советская правительственные делегации подписали в Кремле так называемый «Московский меморандум». В нем австрийская сторона пообещала, что «Австрия будет постоянно придерживаться нейтралитета такого рода, которого придерживается Швейцария». Советское правительство выразило согласие с тем, чтобы все оккупационные войска четырех держав были выведены из Австрии не позднее 31 декабря 1955 года, и заявило, что оно готово признать декларацию о нейтралитете Австрии. Говоря шахматным языком, Москва и Вена поставили западные державы в положение цугцванга и цейтнота.
14 мая 1955 года на совещании министров иностранных дел СССР, США, Великобритании, Франции и Австрии в Вене Молотов и Фигль информировали своих западных партнеров о содержании «Московского меморандума», и последние были вынуждены дать согласие на нейтралитет Австрии.
15 мая 1955 года в венском дворце Бельведер министрами иностранных дел четырех держав и Австрии был подписан Государственный договор о восстановлении независимой и демократической Австрии, полностью восстановивший суверенитет и независимость Австрийской Республики.
На следующий день после вывода из Австрии всех оккупационных войск – 26 октября 1955 года – Национальный совет (нижняя палата парламента) одобрил Федеральный конституционный закон о нейтралитете. Он довольно лаконичен:
«Статья I
1. В целях прочного утверждения своей внешней независимости и обеспечения неприкосновенности своей территории Австрия добровольно заявляет о своем постоянном нейтралитете. Австрия будет поддерживать и защищать его всеми имеющимися в ее распоряжении средствами.
2. Для обеспечения этих целей Австрия никогда в будущем не будет вступать ни в какие военные союзы и не будет допускать создания на своей территории военных опорных пунктов иностранных государств.
Статья II
Осуществление этого Федерального конституционного закона возлагается на Федеральное правительство».
Федеральное правительство Австрии 14 ноября 1955 года направило всем государствам, с которыми оно поддерживало дипломатические отношения, дипломатические ноты с просьбой о признании постоянного нейтралитета страны. Четыре бывшие оккупационные державы согласовали текст единой ответной ноты с признанием нового статуса Австрии, который был одновременно направлен 6 декабря 1955 года.
Среди политиков и юристов нет единого мнения относительно юридической природы австрийского нейтралитета. Одни не признают его договорный характер, полагая, что Австрия может в любой момент отказаться от статуса постоянного нейтралитета посредством одностороннего акта путем принятия решения большинством парламента страны или на референдуме. Другие считают, что Московский меморандум от 15 апреля 1955 года, Государственный договор о восстановлении независимой и демократической Австрии 15 мая 1955 года, Федеральный закон о нейтралитете Австрии и его последующая нотификация создали международно-правовую основу и гарантии для нового статуса Австрии. По этой причине Австрия не может отказаться от нейтралитета или изменить его односторонним актом, не нарушив международного права.
Нейтралитет на практике
Нейтралитет не стал «узкой одеждой» для международной активности Австрии. Напротив, он расширил ее внешнеполитические возможности и пространство для маневра. Особенно в период «холодной войны» нейтральная Австрия продемонстрировала свою полезность как для Запада, так и для Востока.
Хотя нейтралитет Австрии задумывался по образцу швейцарского, на практике он получил собственное своеобразное развитие. В период канцлера Б. Крайского он был основой почти «пацифистского» внешнеполитического курса Вены. После победы Запада в «холодной войне» нейтралитет адаптировали к новым международным условиям, и в 1995 года Австрия стала членом Европейского Союза. Ее внешняя политика стала все чаще «растворяться» в общем курсе Брюсселя.
В конце 90-х годов многие австрийские политики, в том числе на высших государственных должностях, всерьез ставили вопрос об отмене нейтралитета и целесообразности членства страны в НАТО. Но население страны и оппозиционные партии предпочли не торопиться.
Уже в начале 2000-х годов в руководящие политические круги Австрии начало возвращаться понимание, что нейтралитет является важным фактором международной и национальной безопасности. Правда и критиков такого курса внутри страны и за рубежом по-прежнему хватает. Накануне полувекового юбилея австрийского нейтралитета президент Австрии Х. Фишер сказал: «Нейтралитет 2005 года, естественно, является несколько иным, чем нейтралитет 1955 года, поскольку история не остановилась и ситуация в Европе изменилась» («Парламентская газета», 4.10.2005). Однако при этом глава австрийского государства обратил внимание на следующее обстоятельство: «Как и прежде, наш конституционный Закон об австрийском нейтралитете является действующим законом. Конституционное право устанавливает, что Австрия не будет принимать участия ни в каких войнах, не допустит присутствия никаких иностранных войск на своей территории, не вступит ни в какой военный договор. Эти три пункта важны сегодня, как и прежде. Поэтому мы не состоим в НАТО, и к этому бы я добавил, что мы очень высоко оцениваем роль ООН и пытаемся проводить такую внешнюю политику, в которой принципы мира, защита мира и решение проблем мирными средствами ставились бы на первый план».
Владимир Кружков
